Eerder vandaag heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie arrest gewezen in de zaak Tjebbes (C-221/17). Dit arrest heeft grote gevolgen voor een belangrijk deel van het Nederlandse nationaliteitsrecht. Vooral met het verlies van het Nederlanderschap zal door Nederland voortaan anders moeten worden omgegaan dan tot nu toe gebeurde.

Wat is er gebeurd?

Vier Nederlanders hebben zich in verschillende delen van de wereld gewend tot de Nederlandse vertegenwoordiging voor het aanvragen van een nieuw Nederlands paspoort. Deze aanvragen werden allemaal “buiten behandeling gesteld”, steeds omdat de vertegenwoordiger van de minister van Buitenlandse Zaken constateerde dat de aanvragers volgens de regels van de Rijkswet op het Nederlanderschap hun Nederlanderschap al waren verloren. De drie meerderjarige aanvragers hadden namelijk allemaal hun hoofdverblijf buiten de Europese Unie / Europese Economische Ruimte. In al die tijd hielden zij alle drie een andere nationaliteit, én zij vernieuwden geen van allen binnen deze termijn van tien jaar hun Nederlandse paspoort. Gevolg: artikel 15, lid 1, onder c van de Rijkswet op het Nederlanderschap trad in werking, en ontnam hen het Nederlanderschap, zelfs al wist op dat moment niemand hiervan.

De betrokkenen maakten bezwaar. Zij waren verontwaardigd dat dit zomaar, zonder waarschuwing kon gebeuren, en verzochten allemaal dat de minister van Buitenlandse Zaken naar de omstandigheden ging kijken waaronder hen dit onbedoeld was overkomen. De minister van Buitenlandse Zaken meende hierop dat een verontschuldiging op zijn plaats was – de Rijkswet, zo stelde de minister, biedt helemaal geen ruimte om aan deze verzoeken gehoor te geven. Het zijn volgens de Rijkswet op het Nederlanderschap immers niet individuele omstandigheden die bepalen of iemand wel of niet Nederlander blijft. De Rijkswet bepaalt in één keer álle voorwaarden waaraan iedere Nederlander moet voldoen om het Nederlanderschap te behouden. De minister moest, althans dat stelde hij, dus wel vaststellen dat geen van de betrokkenen het Nederlanderschap nog bezat, zodat de paspoortaanvragen allemaal terecht “buiten behandeling waren gesteld”.

Na een juridisch proces van jaren besloot de hoogste bestuursrechter van Nederland, de Raad van State, vorig jaar om de vier zaken, die inmiddels gezamenlijk behandeld worden, te verwijzen naar het Hof van Justitie van de Europese Unie. De Raad van State oordeelde dat uitleg van het EU-recht noodzakelijk was om deze zaak definitief te beoordelen.

Waarom Europees Recht?

Wat heeft dit allemaal met Europees recht te maken? Dit zou een begrijpelijke vraag kunnen zijn. De Europese dimensie in deze zaken schuilt in het volgende. Iedere Nederlander is per definitie óók burger van de Europese Unie. Het Unieburgerschap kan niet los staan van de nationaliteit van tenminste één van de lidstaten. De Europese Instellingen kúnnen onmogelijk zelfstandig regels opstellen over de vraag wie wel en wie niet een burger van de EU is – er is duidelijk afgesproken dat alléén de lidstaten dat mogen doen. De consequentie van deze keuze is dat het verlies van het Nederlanderschap in de meeste gevallen automatisch ook het verlies van het burgerschap van de EU meebrengt. Om deze reden heeft het Hof van Justitie lang geleden al geoordeeld dat de lidstaten, die bevoegd zijn om zelf te bepalen wanneer hun nationaliteit verloren gaat, hierbij toch rekening moeten houden met algemene Europese principes. Lidstaten ontnemen individuen allereerst hun eigen nationaliteit op hun eigen voorwaarden, maar daarnaast ontnemen zij de betrokkenen tegelijkertijd ook het EU-burgerschap, waarmee rechten onherroepelijk verloren gaan die door het EU-recht beschermd worden.

Eén van de Europese principes die lidstaten in acht moeten nemen, is het beginsel van evenredigheid. Het gaat dan om de vraag of de gevolgen van het kwijtraken van het Nederlanderschap voor de betrokkene niet onevenredig zwaar zijn vanuit het oogpunt van diens hoedanigheid als EU-burger.

Individuele belangenafweging of niet?

De juridische vraag die de Raad van State aan het Hof van Justitie gesteld heeft, laat zich samenvatten als de vraag of een systeem van automatisch intredend verlies van het Nederlanderschap zich wel met dit Europeesrechtelijk evenredigheidsbeginsel laat verenigen. De minister van Buitenlandse Zaken had immers geconcludeerd dat de Rijkswet hem geen ruimte biedt om aan de hand van allerlei individuele omstandigheden te gaan beoordelen of het individuele verlies van het Nederlanderschap nu evenredig – en dus verenigbaar met het EU-recht, of onevenredig – en dus strijdig met het EU-recht was.

Uitspraak van het Hof van Justitie

Het Hof van Justitie geeft een afgewogen oordeel hierover. Enerzijds gunt het Hof Nederland de eigen invulling van de vraag wie Nederlander mag blijven en wie niet. In het algemeen is de regel uit de Rijkswet op het Nederlanderschap, op grond waarvan door een langdurig verblijf buiten de EU/EER in combinatie met het bestaan van een tweede nationaliteit, én het feit dat in deze tijd niet het nationaal paspoort werd vernieuwd of op een andere manier een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap werd verkregen, niet per definitie onevenredig.

Maar een systeem waarbinnen nooit inhoudelijk de vraag aan de orde kan komen of de betrokkene door het verlies van het Nederlanderschap onevenredig hard wordt getroffen vanuit het oogpunt van zijn door het EU-recht beschermde rechten, zou wel degelijk strijdig zijn met het EU-recht.

Welke belangen spelen een rol?

Het Hof doet dus precies datgene waartoe het geroepen is, en assisteert de Raad van State met een uitleg van het EU-recht bij het oplossen van de zaak.

De Raad van State zal op een later ogenblik de vraag moeten beantwoorden of het Nederlandse systeem überhaupt enige ruimte biedt voor deze individuele beoordeling van zaken. Vreemd genoeg is deze cruciale vraag nog niet definitief beantwoord. De minister meent dat de wet hem geen enkele ruimte biedt. De vier Nederlanders die tegenover de minister staan menen dat hun zaken wel individueel beoordeeld hadden moeten worden. Het woord is nu aan de Raad van State,

Indien de Raad van State alsnog oordeelt dat de mogelijkheid voor individuele beoordeling alsnog moet openstaan, dan geeft het Hof van Justitie met zijn uitspraak ook aan de invulling van die individuele toets een richting mee.

Dat onderzoek vereist, aldus het Hof, dat de individuele situatie van de betrokkene en de situatie van zijn gezin worden beoordeeld om te bepalen of het verlies van het burgerschap van de Unie voor hen gevolgen heeft die de normale
ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven van de betrokkenen uit het oogpunt van het Unierecht aantasten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die met de Rijkswet wordt nagestreefd. Niet bedoeld zijn gevolgen die
hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen.

Het Hof wijst met name op de beperkingen in de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer en verblijf op het
grondgebied van de lidstaten, die tot bijzondere moeilijkheden kunnen leiden om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven om daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden, om daar beroepsactiviteiten te verrichten of de noodzakelijke stappen te ondernemen om deze activiteiten te verrichten.
Ook relevant zijn de omstandigheid dat de betrokkene geen afstand kon doen van diens tweede nationaliteit, en het ernstige risico dat iemands veiligheid of vrijheid op het spel staan. Wanneer iemand geen EU-burger meer is, dan komt hij of zij ook niet meer in aanmerking voor consulaire bescherming.

Vervolg van de zaak

Het arrest van het Hof is belangrijk en richtinggevend, maar geeft geen definitieve antwoorden. De tijd moet leren hoe de Nederlandse rechters dit arrest zullen ontvangen en verder zullen uitwerken.

Voor vragen hierover neemt u contact op met Arend van Rosmalen: vanrosmalen@mynta.nl.